1.1 碳减排目标下的保障消纳机制

        欧洲在全球最早提出碳中和，并将控排目标写入法律。英国是第一个将减碳目标写进法律的国家，其在2008年通过了《气候变化法案》，提出2050年碳排放量在1990年的水平上降低至少80%。随后，欧洲其他各国及美国加州等陆续以立法形式明确了本国或本地区的中长期温室气体减排目标。

        为了实现法律要求的碳减排目标，欧洲各国首先推出的是固定电价政策，在可再生能源发展初期保护新能源发展，其中最典型的是德国。德国2000年颁布《可再生能源法》，规定了固定电价机制以及优先上网权，即由区域输电系统运营商按固定电价全额收购新能源发电，通过这种最直接、有效的激励方式，保障可再生能源投资者的收益。

1.2 新能源快速发展下的电价补贴机制

        早期的固定电价政策激励了新能源发电装机的快速增长，但也给政府造成了较大的财政负担。因此，各国的新能源消纳政策逐步向“市场电价+电价补贴”转变，电价补贴形式有溢价补贴、差价合约等。

        德国于2014年修订《可再生能源法》，引入“市场电价+溢价补贴”，溢价补贴是采用市场电价或参照常规电源上网电价的情况下，给予新能源额外的度电补贴，溢价补贴的资金来自电价附加费。根据补贴价格是否随市场变动，溢价补贴又可分为在德国实行的变动溢价模式和在丹麦实行的固定溢价模式。

        差价合约制度的代表是英国，2013年英国颁布《2013年能源法案》，提出容量市场和差价合同相结合的制度，容量市场的目的是保证电力供应的安全，差价合约的目的则是保障新能源电厂获得较为稳定的收益。差价合约执行价由政府每四年通过《电力市场改革执行计划》公布，并成立专门公司负责差价合同的订立和履约，如果发电厂售出的电价高于执行价，发电厂需要向政府返还差价，如果低于执行价，则政府需要补偿差价。

1.3 市场机制下的消费侧配额机制

        随着国外电力市场日趋成熟，对新能源的电价补贴逐步向完全市场定价方向转变，新能源发电厂直接参与电力市场，且需承担传统电源的电力系统平衡义务，不再享受额外补贴。

        电价放开初期，由于新能源发电成本依然高于传统电源，为了保障新能源消纳，许多国家提出强制配额制度，由政府强制规定售电企业售出的电量必须包含一定比例的可再生能源。美国德克萨斯州是最早颁布强制配额制法律的地区，州电力可靠性委员会于1999年颁布的《电力结构调整法案》规定，未完成配额指标的电力企业将受到50美元/MWh的处罚。目前，全球实施配额制的国家已有20个左右。实现强制配额的途径主要有三种：第一种是售电企业直接建设可再生能源机组；第二种是售电企业与可再生能源发电厂签订发电量与绿证捆绑销售的长期购电协议（捆绑型PPA），部分长期购电协议会设定新能源发电的分时电价，从而引导可再生能源依照价格信号安排发电。第三种是售电企业购买绿色电力证书（简称“绿证”）实现配额，绿色电力证书收益是可再生能源发电企业收益的一部分。

        此外，将碳交易市场的碳价传导至电价，也可以抬高传统能源发电成本，使新能源发电价格在电力市场上更有竞争力。2021年5月欧洲碳排放许可交易价格首次升破50欧元/吨，迫使许多燃煤电厂提前关闭，转而建造发电成本更低的可再生能源发电厂。

1.4 维持电网稳定运行的法律制度

        高比例可再生能源并网会对电力系统的平衡和稳定运行产生诸多影响，为此各国也从发电侧、电网侧、用户侧设计了不同的法律制度以维持电网稳定运行。

        发电侧主要是规定了新能源发电厂的电力系统平衡义务，例如，西班牙《电力法》规定，风电企业有义务提前向电网企业通报风电上网预测，如果实际发电量与预测值偏差超过20%时需要向电网企业缴纳罚款。

        电网侧，一是以立法形式推动建设跨国电网，2013年4月欧洲议会和欧盟理事会先后通过了《跨欧洲能源基础设施条例》《连接欧洲设施条例》《修改欧盟 PCIs 名单条例》等法律，提出了旨在建设跨欧洲能源基础设施的“共同利益项目”（Projects of Common Interest,PCIs），该项目将提高可再生能源接入输电网比例、开发智能电网等作为目标之一，并为电力基础设施建设提供了融资方面的法律保障。二是规定了各国电网企业的跨国互联的电量，欧盟提出2020年各成员国跨国输电能力至少占本国装机容量的10%，2030年要达到15%。三是加强跨区域电网规划，通过成立欧洲输电系统运营商联盟，每两年发布一次电网十年发展规划，推动电动汽车、智能电网和储能等新技术的应用。

        在用户侧，借助于完善的市场机制，国外各国普遍开展了需求侧响应，引导用户根据市场情况改变电力需求，以维持系统平衡。2005年美国颁布《能源政策法》，采用分时电价促进需求侧响应；2011年颁布《联邦能源管理委员会第755号令》，允许需求响应作为“替代电源”参与电力供需平衡。据AFRY管理咨询公司分析，未来10年欧盟27个成员国的需求响应容量将增加一倍以上，从目前的7吉瓦增加到15吉瓦，欧盟电力系统正在变得越来越智能化和分散化。

        与国外类似，我国新能源消纳法律制度经历了从政策保障向市场机制的过渡。2005年颁布的《可再生能源法》第十九条、二十二条规定了可再生能源实行固定电价政策；2016首次提出配额制和绿证交易机制，并于次年1月开始试行绿色电力证书制度；2019年5月，国家发改委、国家能源局印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，次年5月印发了《关于印发各省级行政区域2020年可再生能源电力消纳责任权重的通知》，实质上正式推出了配额制，并建立了与绿证交易的联动机制。

        通过出台上述一系列法律制度以及强有力的执行力推动等体制优势，我国新能源取得快速发展，截至今年10月我国可再生能源累计装机容量突破10亿千瓦，比2015年底实现翻番，其中水电、风电、太阳能发电和生物质发电装机均持续保持世界第一，弃电量持续下降，新能源利用水平不断提高。但与国外相比，我国目前市场化的新能源消纳法律制度还不够健全，主要有以下三点改进之处：

        一是法律体系有待完善。我国规定可再生能源消纳机制的法律主要是《可再生能源法》，但统领性的《能源法》迟迟没有出台，导致一些政策缺乏立法依据，例如我国可再生能源配额制规定了地方政府、电网企业、发电企业、用户等的消纳责任，但这种增加公民、法人和其他组织义务的规定均以部门规章的形式明确，缺少法律依据，不符合我国《立法法》相关要求。此外，缺乏法律支持的政策，在执行力方面也会有所折扣，例如规定了对各省可再生能源电力消纳指标进行考核，但实际的惩罚措施和力度较为有限。

        二是法律制度间的依从性有待加强。部分部门规章与法律规定存在矛盾，如国家发改委、能源局2016年印发的《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》第六条提出，可再生能源发电受限地区，也就是电网输送和系统消纳能力不足以保障可再生能源全额消纳的地区，可执行经核定的风电、光伏发电最低保障收购年利用小时数，这与《可再生能源法》第十四条规定的“电网企业应当全额收购符合并网技术标准的可再生能源上网电量”不完全一致。部分制度执行方向不够一致，如前文所述，国外配额制约束的是售电公司等终端用户，我国配额制的约束对象主要是地区政府、电网公司等“中间用户”。在电力市场化路径下，2021年所有工商业用户已参与电力交易市场、不再执行政府目录电价，绿色电力交易试点启动，未来越来越多用户有自主选择“绿电”和“非绿电”的权利，如果仍然延续目前“指标到省”的可再生能源消纳保障制度，绿证、碳交易成本可能无法在电力交易市场的出清价格上体现，不同电源发电成本和售电价格将发生扭曲，最终用户按低成本原则选择的电源类型可能并不符合低碳绿色方向。

        三是市场主体的电力系统平衡义务需以法律形式明确。《能源法（2020年征求意见稿）》中第57条至63条规定了用户按节能要求使用能源和配合需求侧管理、重点用能企业能源利用效率等信息强制公开、政府节能采购等义务，以及鼓励单位和个人购买可再生能源等清洁低碳能源。这很大程度上填补了目前我国关于市场主体参与电网系统平衡的法律空白，但发电侧、不同电网运营商的平衡义务尚未明确，而且对用户侧企业和个人可再生能源消纳仅仅是鼓励性表述，完全取决于公众的“意识”，缺乏足够的法律保障。

         一是健全新能源消纳的法律体系。整合目前已有《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》等单行法以及部门规章等，总结已运行多年、经检验可行的新能源消纳机制，纳入《能源法》并推动尽快出台。

         二是体系化设计新能源消纳有关法律制度。可考虑将配额制考核向用户侧倾斜，推广可精确计量新能源上网电量的绿色电力交易，替代现有绿证交易，通过绿色电力交易实现配额指标，理顺配额制、绿证和绿电交易的关系；以电网调度系统为枢纽建立电碳耦合平台，将用户新能源用电量折算为碳减排量，理顺碳排放权市场和电力市场的关系；推进建立市场化的电价形成机制，使碳价成本传导到电价，逐步体现可再生能源发电的价格优势，培养用户的节能意识。

         三是市场主体在电力系统中的平衡义务应入法。在各类市场主体广泛参与、双向互动的新型电力系统环境下，更应明确各类市场主体的电力系统平衡义务。目前缺失的发电厂、电网企业电力系统平衡法定义务，应尽快以法律形式明确；如果配额制向用户侧考核倾斜，则需以法律形式明确相关义务，并建立上、下位保持一致的法律制度体系。

        我国的电力行业经过近四十年跨越式发展，在规划、建设还是运行等方面积累了丰富的经验，部分核心指标和技术处于国际领先地位，在第四次工业革命浪潮的数字时代，我国新型电力系统建设的后发优势将更加明显。法律法规是市场规范运作的基础，需进一步健全可再生能源消纳法律体系，以前瞻性视角明确各市场主体在电力系统平衡中的法定义务，保障新能源健康有序发展，保障以新能源为主体的新型电力系统建设顺利推进。

附：国内外新能源消纳法律制度列表